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聂辉华:重塑公务员队伍激励体系迫在眉睫

聂辉华:重塑公务员队伍激励体系迫在眉睫

2018-11-30 11:48 来源:人大国发院 人才 /改革 /国企

原标题:聂辉华:重塑公务员队伍激励体系迫在眉睫

聂 辉 华

中国人民大学经济学院教授、国发院常务副院长

十八大以来,在行政化的高压督导模式使得基层执行力度空前加强、政绩考核开始呈现明显的多元化以及地方财力在支出刚性下已显不足的背景下,公务员群体的激励出现了一些扭曲,出现了懒政和怠政、形式主义和官僚主义,教条主义,刁难和腐败,人才流失等现象。因此,有必要对公务员队伍的激励体系进行改革,以适应新形势下的工作需要。

要改革公务员激励体系,首先需要了解已有的公务员激励体系及其问题。据专家统计,中国大约有717万公务员,其中60%在县以下基层单位工作,76.7%是乡科级及以下人员(何宪,2016)。粗略地说,在基层单位,99%的公务员属于副处级以下,90%的公务员属于副科级以下。因此,我们决不能忽略广大普通公务员的激励问题。对于公务员来说,最主要的激励就是两样:工资和升迁。

当前公务员工资制度存在如下问题。

第一,职务所占比重过大,而职务作为一种激励工具非常有限。目前的工资制度基本上可以概括为:职务决定级别,级别决定工资。与职务捆绑的工资部分大约占七成。然而,在任何一个单位,领导职务的数量是天然有限的,即便加上非领导职务,职数也是有限的。此外,虽然公务员的行政级别从低到高分为十级,但是,对于乡镇公务员而言,绝大多数人止步于副科级;对于县市公务员而言,绝大多数人止步于副处级;对于部委公务员而言,绝大多数人止步于副厅级。这意味着,过于依赖职务或行政级别会导致公务员的激励空间非常有限。

第二,公务员工资的相对水平不高。公务员群体大部分是精英人士,他们的预期收入目标是与他们同等优秀的商业精英或知识精英。但是,目前前者与后者的收入尚存在一些差距。于东阳、苏少之(2014)比较了公务员工资在全部19个行业中的相对位置。1992-2001 年,公务员平均工资在16个行业中开始排名中后,后来位次有所提升;2002-2012年,公务员平均工资在19个行业中位居中游,并在2007年达到历史高位第8位之后,持续下滑,2012年退居第13位,仅排在建筑、服务、住宿餐饮、农、林、牧、渔等行业之前。可见,公务员平均工资在社会上的地位与该群体的预期目标并不对等。

第三,公务员工资水平缺乏正常的调整机制。当前公务员工资的调整都是非周期性的,或者是短期的,缺乏一个跟市场工资水平或物价水平挂钩的科学调整机制。

而在晋升制度方面也存在诸多问题。第一,如前所述,大部分公务员的升迁空间有限。第二,公务员升迁并不存在明显的规律或稳定的预期,这导致公务员难以进行长期的人力资本投资,并且可能会滥用权力或者腐败。第三,任期回避制度虽然可以减少合谋现象,但是也不可避免地造成了一些短视行为或机会主义行为。第四,相对于部委公务员,基层公务员升迁更慢,工作压力更大,这会导致人才错配。

聂辉华:重塑公务员队伍激励体系迫在眉睫

在中央地方关系、社会主要矛盾、国内外环境都发生变化的背景下,公务员队伍激励扭曲或者激励不兼容的现象愈发严重,激励体系亟需变革。对此,笔者有五点建议。

第一,在央地关系方面,继续推进放权,发挥地方积极性。中国自1978年以来的改革开放之所以取得了世界瞩目的成效,其中非常重要的一条经验就是允许各地“大胆地试,大胆地创”,即发挥地方的改革积极性和主动性。无论是农村家庭联产承包责任制还是城市国有企业改革,无论是乡镇企业还是经济开发区,都是基层的自我创新和自我革命,经由自下而上的过程传到中央,由中央认可并在全国各地推广。十八大以来,中央政府力推“放管服”,大力促进了各地创新创业,明显改善了营商环境。无论是基于早期经验还是当下经验,下一步的改革都应该继续坚持以放权为主的大方向,这一点应该由中央从顶层设计上明确。当然,在一些涉及地区协调和外部性的领域,例如环保、安全生产和纪检监察,可以实行适度的中央集权(或垂直管理)。

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